Grande parte das regras que afetam o dia a dia das empresas não nasce de leis votadas no Congresso, mas de resoluções, portarias e instruções editadas por ministérios, autarquias e agências reguladoras. Para reduzir o risco de normas mal calibradas, a legislação federal passou a exigir que essas regras sejam precedidas de um estudo dos seus efeitos: a Análise de Impacto Regulatório (AIR). Para empresas e entidades setoriais, a AIR e a consulta pública são o momento mais eficiente para influenciar o conteúdo de uma norma, antes que ela entre em vigor.
Quando a AIR é obrigatória
A Lei de Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019) determina que as propostas de edição e de alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários de serviços, editadas por órgãos e entidades da Administração Pública federal, incluídas autarquias e fundações, sejam precedidas de AIR, com informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato, para verificar a razoabilidade do seu impacto econômico (art. 5º). A Lei das Agências Reguladoras (Lei nº 13.848/2019) traz regra equivalente para as agências (art. 6º).
O Decreto nº 10.411/2020 regulamentou a matéria. A AIR alcança a edição, a alteração e a revogação de atos normativos de interesse geral (art. 3º). Na administração tributária da União, aplica-se somente aos atos que instituam ou modifiquem obrigação acessória (art. 3º, § 1º). As exigências produzem efeitos desde 15 de abril de 2021 para o então Ministério da Economia, as agências reguladoras e o Inmetro, e desde 14 de outubro de 2021 para os demais órgãos e entidades federais (art. 24).
O que o relatório deve conter
A AIR termina em um relatório que, entre outros pontos, deve trazer (Decreto nº 10.411/2020, art. 6º):
- o problema regulatório que se pretende resolver, com suas causas e sua extensão;
- os agentes econômicos, os usuários e os demais afetados;
- a fundamentação legal da atuação do órgão;
- os objetivos a serem alcançados;
- as alternativas possíveis, incluídas a opção de não agir e, sempre que possível, soluções não normativas;
- os impactos de cada alternativa, inclusive os custos regulatórios e os efeitos sobre microempresas e empresas de pequeno porte;
- as manifestações recebidas em processos de participação social.
A lógica é a da análise econômica aplicada à produção de normas: comparar alternativas, medir custos e benefícios e justificar a escolha.1, 2 A dispensa só é admitida nas hipóteses do decreto, como urgência, baixo impacto ou ausência de alternativas técnicas ou jurídicas, e sempre por decisão fundamentada (art. 4º). Depois de editada a norma, o decreto prevê ainda a Avaliação de Resultado Regulatório (ARR), para verificar se os efeitos esperados foram alcançados (art. 13).
A consulta pública nas agências
Nas agências reguladoras, as minutas e propostas de alteração de atos normativos de interesse geral devem ser submetidas a consulta pública antes da decisão da diretoria (Lei nº 13.848/2019, art. 9º). A lei fixa garantias importantes:
- prazo mínimo de 45 dias, salvo urgência devidamente motivada (§ 2º);
- divulgação, desde o início da consulta, do relatório de AIR, dos estudos, dos dados e do material técnico que fundamentam a proposta (§ 3º);
- publicação das contribuições recebidas em até 10 dias úteis após o fim da consulta (§ 4º);
- publicação do posicionamento da agência sobre as contribuições em até 30 dias úteis após a deliberação final (§ 5º).
Um limite ao abuso do poder regulatório
A Lei de Liberdade Econômica também proíbe o abuso do poder regulatório. A Administração não pode, indevidamente, criar reserva de mercado, exigir especificação técnica desnecessária, impedir a inovação ou aumentar os custos de transação sem demonstração de benefícios, entre outras condutas (art. 4º). A AIR é justamente o instrumento que obriga o órgão a demonstrar esses benefícios. Quando a análise é obrigatória e não foi feita, ou foi feita sem enfrentar as alternativas e os custos, essa falha pode ser apontada nas vias administrativa e judicial.
Como empresas e entidades podem atuar
- acompanhar as consultas e tomadas de subsídios abertas pelos órgãos que regulam o setor;
- contribuir com dados concretos de custo, prazo e impacto operacional, que pesam mais que manifestações genéricas;
- apontar alternativas menos onerosas que alcancem o mesmo objetivo;
- verificar se a AIR foi feita e divulgada e, se houver dispensa, se ela foi fundamentada;
- atuar de forma coordenada por meio das entidades representativas do setor, que reúnem informações de muitas empresas.
A norma bem desenhada nasce de um processo bem instruído. Participar da AIR e da consulta pública custa menos e produz mais resultado do que discutir a regra depois de editada.
Notas
- Sobre a análise econômica do direito aplicada às escolhas do poder público e à comparação entre alternativas, ver ENGELMAN, Wilson; VIEIRA, Lucas Pacheco; PUERARI, Adriano Farias. Covid-19 e contratos de concessão: problemas e alternativas sob a ótica da análise econômica do direito. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 281, n. 3, p. 179-214, set./dez. 2022. ↩
- Sobre a análise econômica do direito, em especial custos de transação, falhas de mercado e assimetria de informação, ver VIEIRA, Lucas Pacheco. Em busca de uma Administração Pública humanista de excelência: eficiência e integridade nas contratações públicas de infraestrutura no contexto das tecnologias disruptivas. 2025. Tese (Doutorado em Ciência Jurídica) – Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Ciência Jurídica, Universidade do Vale do Itajaí, Itajaí, em regime de dupla titulação com a Università degli Studi di Perugia, 2025, seções 2.2 e 3.7.2. ↩